EXISTEN MUCHOS ANALISTAS SOBRE ESTA INICIATIVA ASI COMO MUCHOS COMENTARIOS TAMBIÉN, PERO LA PREGUNTA SALTA POR SI SOLA.
NOS QUE EL PUEBLO MAYORITARIAMENTE VOTO POR LA CAMARA ÚNICA EN UNA CONSULTA POPULAR?
NO ES QUE EL SOBERANO DIJO NO A LA BICAMERALIDAD?
NO ES QUE LOS CONGRESISTAS SON LA VOZ DEL PUEBLO Y SI EL PUEBLO NO QUIERE EL SISTEMA PROPUESTO PORQUE HOY PRETENDEN QUE SOLO 130 CONGRESISTAS APRUEBEN LO QUE EL SOBERANO YA RECHAZO?
QUE DE BUENO TRAE DOS CAMARAS ?
NO ES VERDAD QUE CON ESE SISTEMA SE DUPLICA LAS ACCIONES PARA APROBAR UNA LEY Y LAS LEYES LEJOS DE SER EMITIDAS RÁPIDAMENTE SE DEMORAN UN SIGLO A SALIR QUE LOS SENADORES LOS GRANDES SEÑORES SOLO OBSTACULIZAN LAS LEYES PONIENDO EN MENOS A LOS DIPUTADOS.
NUESTRA PARTE CONSIDERA QUE LA BICAMERALIDAD NO DEBE VOLVER A NUESTRO SISTEMA POLÍTICO.
SIENDO UNA VENTANA DE RESPETO A LOS DERECHOS FUNDAMENTALES Y SIENDO UNO DE ELLAS LA DE INFORMACIÓN LES PRESENTAMOS LAS OPINIONES DE DOS PERSONAJES, PARA QUE NUESTROS LECTORES PUEDAN ESTAR INFORMADOS Y TOMEN CONCIENCIA DE ESTA REALIDAD.
LA UNICAMERALIDAD Y BICAMERALIDAD
* Juan
Francisco Arana Chalco
Según los tratadistas, en la legislación constitucional comparada señala
a la bicameralidad como el modelo de Sistema Parlamentario Ideal, se afirma que
es un sistema que funciona bien en la mayoría de naciones que la han asumido.[1];
pese a ello existe una presencia del sistema unicameral en todos los
continentes, en el caso de América, son 10 los países los que tienen el sistema
parlamentario en la modalidad de Cámara Única o también llamado sistema
unicameral.
La
experiencia unicameral en la historia Política Peruana se registra sólo en los
congresos o asambleas constituyentes y, excepcionalmente, en dos constituciones
políticas promulgadas en 1867 y la vigente la de 1993.
La
Constitución de 1867, en su artículo 45°, señaló: "El Poder Legislativo se
ejerce por el Congreso en una sola Cámara y en la forma que esta Constitución
establece". Fue aprobada por el Congreso Constituyente el 29 de agosto de
1867, y promulgada por el presidente coronel Mariano Ignacio Prado, el mismo
día. Tuvo una efímera vigencia de cuatro meses.
En
efecto, la Constitución de 1993, en su artículo 90°, establece: "El Poder
Legislativo reside en el Congreso, el cual consta de Cámara Única".
Los
detractores de la actual constitución señalan que el sistema unicameral ha sido
impuesto por gobiernos autocráticos, sin embargo en sociedades con una
tradición democrática de larga data como es el de Suecia, poseen un parlamento
unicameral o no necesariamente fundamentado en la existencia de gobiernos
autocráticos, sino por el contrario el objetivo del cambio de modelo
parlamentario es una búsqueda de eficiencia, de reducción burocrática y calidad
del gasto.
La Cámara única es, obviamente, más
poderosa que una Cámara de Diputados y una de Senadores porque por separado lo
aprobado por la Cámara de Diputados no necesariamente será por la Cámara de
Senadores, es decir se visualiza una dilución del poder parlamentario.
Los
juristas señalan que la existencia de la Cámara del Senado hace posible mayor
reflexión de las leyes que se otorgan. Sin embargo esta aparente reflexión no
va de la mano con la capacidad de reacción y otorgamiento de legislación que
requiere un parlamento eficiente, expectante a las necesidades y de los cambios
en nuestra sociedad, por el contrario retarda el trabajo parlamentario.
Siendo que en la Cámara única, se establece un doble debate, ya que
inicialmente los proyectos se debaten en la comisión y luego de dictaminados se
debaten en el pleno del Congreso.
Argumentos
como que un parlamento bicameral otorga un equilibrio de poderes es una
realidad necesaria a efectos de otorgar seguridad jurídica, sustentado ello en
que la modificación de la normatividad vigente exigirá mayor reflexión y la
existencia de un filtro conformado por un grupo de notables, o consejo de
ancianos que conformarían el Senado. Sin embargo, recordemos que nuestra
legislación requiere la introducción de reformas de segunda generación,
en temas como la modernización del Estado, la Descentralización, temas
que en la actualidad se encuentran pendientes, y en los probables senadores se
encontraran en contra posición en razón a su naturaleza centralista.
La bicameralidad,
conlleva una reingeniería constitucional, ya que demanda, la adecuación de las
atribuciones de los senadores y los diputados, así como su esfera de ejercicio,
todo ello a favor de una transición institucional parlamentaria, que harìa más
vulnerable nuestro sistema parlamentario, en caso de aprobarse un cambio al
sistema bicameral, además de una reingeniería administrativa, presupuestal que
conllevará a un aumento en el gasto del presupuesto del Parlamento, más
asesores, más secretarias, más gastos operativos, más viáticos, repulsa de la
sociedad que ya se ha manifestado en contra de la bicameralidad.
La bicameralidad
conllevará a la restauración de una clase política casi en el olvido, políticos
con una visión centralista tradicional, consecuente con sus ideales de antaño,
dispuestos a la defensa de su fuero senatorial y que no sacrificaran sus
intereses a los conceptos progresistas y de concepción impregnada de modernidad
descentralizadora que conllevan representantes con legitimidad, como son los
elegidos por voto en distrito múltiple, representantes de poblaciones
marginadas por el olvido de los gobernantes de todos los tiempos, deseosas de
impulso a cien por hora en el proceso descentralizador.
“Evidentemente,
la Cámara única es menos onerosa para el contribuyente, además es expeditiva y
eficaz y acrecienta la importancia del Parlamento. En cuanto a las
leyes-sorpresa, que las había, por cierto, en régimen bicameral, por que si el
Ejecutivo contaba con mayoría. Se dispensaban en las dos Cámaras todos los
trámites, el de dictamen, el de redacción y el de acta. Los unjieres corrían de
una Cámara a otra con la documentación indispensable. A las doce de la noche,
el motociclista llegaba a Palacio con la autógrafa, de manera que el Presidente
pudiera promulgar la ley en el acto y disponer su inmediata publicación el
"El Peruano"[2].
Finalmente
nuestros representados exigen resultados y ello requiere de un parlamento
funcional, un parlamento que responda a las exigencias de los representados, es
decir el pueblo con una concepción predeterminada con atisbos
centralistas que conllevarán la incomprensión y oposición al proceso
descentralizador.
El constitucionalista
español, Alejandro Saiz Arnaiz, señala “... la tendencia
mayoritaria en el reciente constitucionalismo ha favorecido la
institucionalización de Parlamentos unicamerales. Así lo demuestran, por
ejemplo, las reformas que pusieron fin al bicameralismo en monarquías
parlamentarias como la danesa, en 1953, y la sueca, en 1969. Igualmente, en la
defensa de la opción unicameral, encontramos a las Constituciones de las
Repúblicas de Grecia y de Portugal, de 1975 y 1976, respectivamente.” Arnaiz
señala además, que el bicameralismo se justifica, desde un punto de vista
histórico y teórico, por la representación de intereses, ámbitos, instancias o
sujetos políticos diversos; y, sólo parece cobrar, - el bicameralismo- pleno
sentido en un moderno ordenamiento democrático en los casos de división
territorial del poder político. Así por ejemplo, en opinión de L. Paladín, “el
único tipo de Estado en el que el bicameralismo parece ser actualmente necesario
por definición, es el representado por los ordenamientos federales o que se
autodenominan como tales (o que se caracterizan, en todo caso, por un fuerte
grado de descentralización[3].
Fuente
Derecho & Cambio Social
UNICAMERALIDAD Y BICAMERALIDAD EN EL PERU
* Por Julio César Chigne Rivas
INTRODUCCION
Quienes nos formamos jurídicamente con el texto constitucional del año 1979 tuvimos la oportunidad de estudiar en las aulas y apreciar en la práctica la vigencia de sistema parlamentario bicameral en nuestro país, instituido por una Asamblea Constituyente al finalizar el régimen Dictatorial iniciado en el 03 de Octubre del año 1968 liderado por el General Velasco Alvarado ( ). Promulgado el texto constitucional de 1979, contenía una conformación del Parlamento dividida en dos CAMARAS, una la de DIPUTADOS o denominada también “cámara joven” o “cámara baja” elegidos por una circunscripción territorial departamental y los SENADORES o “cámara alta” elegidos por representación nacional. De esta manera, la dación de normas legales tenía un contrapeso en una Cámara más madura, representativa y hasta cierta forma con mucha experiencia, debido a la edad de sus conformantes, debido a los requisitos establecidos para poder asumir tal cargo, así como el hecho de contar con el respaldo de diferentes sectores sociales a nivel nacional. En este sentido, la representación por departamento conlleva muchas veces a que el trabajo legislativo tenga algunas connotaciones de tipo regional o limitadas a determinados temas, que en algunos casos no coincidan con temas de interés nacional.
Conforme a lo expuesto el presente trabajo aborda el tema de la UNICAMERALIDAD Y LA BICAMERALIDAD en la organización parlamentaria, donde por razones de contenidos, centramos su explicación en el caso Peruano, toda vez que el debate doctrinario sobre ambos conceptos constituye un tema de larga data y sobre el cual se han manifestado innumerable cantidad de posiciones tanto a favor como en contra, razón por la cual su análisis requiere también tomar en cuenta diferentes puntos de vista, contexto histórico social y aplicación así como evaluación de resultados de su vigencia. Siendo así en el caso peruano, caracterizado por el cambio de constituciones también ha implicado el cambio permanente en la conformación y organización del Parlamento, teniendo incluso la oportunidad de contar con hasta tres cámaras, ello debido al afán de nuestros líderes por recomenzar nuevamente las Constituciones atendiendo a razones de carácter político y del contexto histórico en que han sido promovidas.
Sin lugar a dudas, lo ideal sería sentar las bases de una estabilidad, lamentablemente eso escapa a la opinión de los especialistas en materia constitucional y ésta a cargo de los políticos, hecho que explica por sí mismo los resultados de nuestra fragilidad constitucional.
Es así, como a partir de la vigencia de la Constitución Política de 1993 se abrió nuevamente el debate sobre la UNICAMERALIDAD y la BICAMERALIDAD del parlamento peruano, y de lo que conocemos hasta la fecha es muy esclarecedor en la práctica, permitiéndonos promover un balance en relación a los aspectos positivos o negativos de ambas formas de organización parlamentaria en nuestro País con la finalidad de concluir o poder recomendar la forma que se adecúe mejor a nuestra realidad, tanto en la organización propiamente dicha como en la eficacia de la producción legislativa del parlamento peruano.
CAPITULO I
ANTECEDENTES Y EVOLUCION HISTORICA DE LA ORGANIZACIÓN DEL PARLAMENTO EN EL PERU
1. MARCO GENERAL
“Según la más conocida clasificación de los parlamentos, estos pueden ser o unicamerales o bicamerales. Como su nombre lo indica, los parlamentos unicamerales están conformados por un único órgano legislativo o una sola cámara, en tanto que los parlamentos bicamerales cuentan con dos cámaras: una primera denominada Cámara Baja, Cámara de Diputados o Cámara de representantes; y la segunda cámara, generalmente denominada Cámara Alta, Senado o Cámara de Senadores” ( ). Ahora bien el origen de dichas formas de organización las encontramos en la historia y el derecho comparado, siendo recogidos para efectos del presente trabajo, los aspectos fundamentales del origen doctrinario y aplicación práctica de cada una.
Debemos tener en cuenta que, los fenómenos sociales o jurídicos no son hechos espontáneos carentes de antecedentes, ellos forman parte del transcurrir que el hombre descubrió como su conciencia colectiva del pasado, razón por la cual, corresponde hacer una breve referencia histórica sobre ambas formas de organización parlamentaria, tomando como base el texto de nuestras constituciones. Así tenemos que, “Desde 1822 a la fecha, hemos tenido 13 Constituciones Políticas. Cada primavera democrática, en los últimos sesenta años, el Perú busca su destino y sus políticos creen y nos quieren hacer creer que la solución ideal será cambiar la Constitución Política como si esta fuera la fórmula mágica para resolver nuestros problemas estructurales” ( ). Sin embargo, la realidad ha sido otra, toda vez que la variación constitucional, ha obedecido en la mayoría de casos al epílogo de dos regímenes políticos antagónicos: La Democracia y la Dictadura.
Para estudiar los antecedentes del Parlamento Peruano, tenemos como punto de referencia nuestros textos constitucionales, que en un total de 12 se han encargado fundamentalmente los destinos del país. Conforme a lo expuesto y con arreglo a nuestra organización parlamentaria podemos resumir de la siguiente manera:
CONSTITUCION DE 1823 UNICAMERALIDAD
CONSTITUCION DE 1826 TRICAMERAL (Tribunos, Senadores y Censores)
CONSTITUCION DE 1828 BICAMERAL
CONSTITUCION DE 1834 BICAMERAL
CONSTITUCION DE 1839 BICAMERAL
CONSTITUCION DE 1856 BICAMERAL
CONSTITUCION DE 1860 BICAMERAL
CONSTITUCION DE 1867 UNICAMERALIDAD
CONSTITUCION DE 1920 BICAMERALIDAD (Patria Nueva)
CONSTITUCION DE 1933 BICAMERALIDAD
CONSTITUCION DE 1979 BICAMERALIDAD
CONSTITUCION DE 1993 UNICAMERALIDAD
Como podemos apreciar, nuestro país es uno de muchas Constituciones pero de muy poca constitucionalidad, de nuestro desarrollo Constitucional y de las formas de organización parlamentaria podemos apreciar que no ha existido uniformidad o permanencia en el tiempo, hecho que genera a su vez diferentes formas de organización, donde han primado tanto la Unicameralidad como la Bicameralidad, siendo la excepción la Tricameralidad.
2. UNICAMERALIDAD Y BICAMERALIDAD: CLASIFICACION
Según la más conocida clasificación de los parlamentos, estos pueden ser unicamerales o bicamerales. Como su nombre lo indica, los paramentos unicamerales están conformados por un único órgano legislativo o una sola cámara, en tanto que los parlamentos bicamerales cuentan con dos cámaras: una primera denominada Cámara Baja, Cámara de Diputados o Cámara de Representantes; y una segunda cámara, generalmente denominada Cámara Alta, Senado o Cámara de Senadores.
El origen de la doble cámara se origina a través de la Revolución Francesa o de la instalación constitucional en Inglaterra. Asimismo, cuando se da la Constitución de Estados Unidos en 1787 se adopta la figura de la bicameralidad, a fin, de que una de las dos cámaras represente a los estados federados y la otra al pueblo. A lo que debemos agregar el hecho que, en los países latinoamericanos se produce una situación similar, en el caso que sean países federados se adopta la bicameralidad y si por el contrario son países unitarios se da la unicameralidad.
Para entender mejor este debate es importante que conozcamos la clasificación de los sistemas existentes en los que se organiza la estructura del Congreso y luego de ello tener los alcances de la unicameralidad y bicameralidad en la historia constitucional del Perú. Luego de ello veremos la discusión sobre las bondades de la bicameralidad y unicameralidad y como se encuentran en los sistemas del mundo. Siendo importante ubicar los diversos sistemas en los que se clasifica la organización del Parlamento sea unicameral o bicameral y que tienen cierta incidencia en el debate actual:
UNICAMERALISMO PERFECTO
Por demás está decir que se trata de una sola Cámara pero con la particularidad de que esta desempeña las funciones de un Parlamento en forma integral, ejemplo de ello lo encontramos en la Constitución peruana de 1867 y actualmente en América Latina encontramos en Venezuela y Ecuador así como en la mayoría de los países centroamericanos.
UNICAMERALISMO IMPERFECTO
También se refiere a una sola Cámara parlamentaria y en este caso desempeña funciones de un Parlamento pero no en forma integral, ya que existe un órgano en el Parlamento que obra como una segunda Cámara en pequeño, tal ha sido el caso peruano de 1823 y la actual de 1993.
BICAMERALISMO IMPERFECTO
Se trata del sistema más difundido. Existen dos Cámaras parlamentarias. Una desempeña funciones políticas del Parlamento. La otra es una Cámara más deliberativa y técnica. Se acentúa en la clara diferenciación de funciones entre una y otra Cámara.
BICAMERALISMO PERFECTO
Dos Cámaras parlamentarias que desempeñan funciones políticas y legislativas. La única diferencia está en las facultades de ejercicio del juicio político o antejuicio. Tal es el caso de Italia y Uruguay y en el Perú con la Constitución de 1933, y la III República francesa.
SEUDO BICAMERALISMO
Dos Cámaras parlamentarias, donde una desempeña funciones políticas del Parlamento así como del grueso de las funciones legislativas; la otra Cámara con muy limitado poder. Este es el caso típico de Inglaterra donde la Cámara de los Comunes goza de amplios poderes derivados de su representatividad política, la cual no goza la Cámara de los Lores, que carece de verdaderos poderes parlamentarios como son los legislativos y de control.
TRICAMERALISMO
Un sistema muy poco común de tres Cámaras parlamentarias donde una asume funciones de garante del cumplimiento de ciertas normas y del control de las otras dos Cámaras. Ejemplo de ello lo encontramos en los Parlamentos estamentales el directorio francés y el caso más típico de los Parlamentos de la constitución bolivariana de Perú y Bolivia, con una larga duración en éste último y muy fugaz en nuestro país.
3. TEXTOS CONSTITUCIONALES EN EL PERU
3.1 CONSTITUCION DE 1823
“La primera Carta Constitucional peruana precipita un derrotero en nuestra vida constitucional: el exceso de optimismo lírico; y, a la vez, una falta de ecuanimidad para encarar con realismo los complejos retos que nos impondrá la flamante República” ( ).
Esta Constitución consagraba un sistema de Unicameralismo imperfecto. Creaba un Congreso formado por representantes o diputados. Parecía constar de una sola Cámara ya que asimismo existía la figura del Senado Conservador que se asemejaba a lo que posteriormente consagraría la constitución bolivariana con la Cámara de los censores, se encargaba fundamentalmente de velar por el cumplimiento de la Constitución y las leyes. Esta constitución prácticamente no tuvo vigencia, por lo que los estudiosos de la misma no han podido opinar sobre su práctica y desenvolvimiento. Así que técnicamente se puede considerar como un unicameralismo imperfecto, por la presencia de un Senado Conservador.
Así decía su artículo 51.- “El Congreso del Perú en quién reside exclusivamente el ejercicio del poder legislativo, se compone de todos los representantes de la nación elegidos por las provincias”.
3.2 CONSTITUCION DE 1826
Conocida también como la Constitución vitalicia o Bolivariana. Plantea un sistema Tricameral, es decir un congreso con tres Cámaras: La Cámara de los tribunos, equivalente a lo que hoy es una Cámara de diputados, Una Cámara de Senadores y Una Cámara de Censores encargada de velar por el cumplimiento de la constitución y las leyes así como la declaración de suspensión del vicepresidente y los secretarios de estado, encargados de la administración pública.
Jorge Basadre, sereno y reflexivo, ha escrito sobre la denostada Carta Bolivariana lo siguiente: “La Constitución Vitalicia era, pues, un intento de adopción del principio de autoridad (representado por la perpetuidad del Presidente y los censores) y el principio de la democracia (a través del sufragio, como fuente de los nombramientos). Pretendía por eso un ensamblaje entre la igualdad civil y la soberanía popular con el gobierno centralizado; y como el mismo Bolívar dijo, una transacción entre América y Europa, el ejército y el pueblo, la democracia y la aristocracia”. Ecuación que no pudo resolver ni su gran mentor, Napoleón” ( ).
Decía en su artículo 27.- “El poder legislativo emana inmediatamente de los cuerpos electorales nombrados por el pueblo: su ejercicio reside en tres cámaras. Primero, de tribunos. Segunda, se senadores. Tercera de Censores.
3.3 CONSTITUCION DE 1828
La Carta de 1823 adoptó la unicameralidad, la Constitución de 1826 la tricameralidad, el texto de 1828 buscó una organización intermedia: la bicameralidad (artículo 10). Asimismo se estableció un procedimiento electoral por medio de los Colegios Electorales de la parroquia (artículo 12) o sea elección indirecta.
Esta constitución considerada como la “madre de todas las constituciones” es donde se consagra por vez primera el bicameralismo real, es decir un congreso con dos Cámaras: senadores y Diputados, con diferente base electoral, los diputados eran elegidos por las provincias en proporción a la población electoral de las mismas y los Senadores eran elegidos por la juntas departamentales. Ambas además contaban con una función legislativa de colaboración sin especial preponderancia de alguna de ellas. Esta función se encontraba acompañada de atribuciones de control de tipo indirecto alterno similares a las contempladas en los EE.UU. par justificar el régimen bicameral se señaló que ni el congreso unicameral de 1823 ni el tricameral de 1826 resultaban congruentes con el equilibrio de poderes que pretendía consagrar la constitución de 1828.
3.4 CONSTITUCION DE 1834
A menos de siete años de vida independiente el Perú ya había tenido tres Cartas Constitucionales, es entonces que, con el fin de evitar mayor inestabilidad los constituyentes de este último documento, encabezados por Francisco Xavier de Luna Pizarro, introdujeron la idea de que al cabo de cinco años la Constitución podía ser sometida a un ordenado proceso de evaluación y revisión.
Esta Constitución mantuvo el bicameralismo de la Constitución de 1838, fortaleciendo las atribuciones del Consejo de Estado, creado también por la constitución de 1828, resultando ser muy similar a una Comisión Permanente.
La Constitución de 1834 establece un Congreso bicameral. Los diputados son elegidos por representantes a su vez elegidos por colegios electorales de parroquia y provincia (artículos 10 y 11) que están conformados por todos los ciudadanos con sufragio.
3.5 CONSTITUCION DE 1839
Desde 1836 se había precipitado uno de los conflictos geopolíticos más significativos de la subregión, cuyo epicentro era el Perú. Su causa: el establecimiento de la Confederación Peruana-Boliviana. A partir del mismo texto Constitucional se permitía que nuestro país establezca alianzas con otros países soberanos.
Conocida también como Constitución de Huancayo, Mantuvo el bicameralismo pero cada vez más fortalecía las atribuciones del Consejo de Estado, convirtiéndola –a decir de Guzmán Napurí- en un remedo de tercera Cámara recordando a la Cámara de los Censores de Bolívar.
3.6 CONSTITUCION DE 1856
También bicameral y de inspiración liberal. Eliminó la figura del Consejo de Estado. Consagró el Bicameralismo Real, es decir un Congreso elegido en una base única, luego separada por sorteo en las dos Cámaras. Desarrollo un fortalecimiento relativo de las facultades del congreso.
3.7 CONSTITUCION DE 1860
Considerada como la más conservadora y de más larga duración. Mantuvo el bicameralismo real, lo cual se estaba haciendo una regla general. No obstante la Comisión permanente. En la práctica el sistema funcionaba como un bicameralismo casi perfecto. Ambas Cámaras empleaban mecanismos de control político directo, sin que esto estuviera establecido constitucionalmente.
3.8 CONSTITUCION DE 1867
Donde se consagró el unicameralismo, reemplazó a la constitución de 1860, luego casi no tuvo vigencia, restituyéndose la de 1860. Plantea un régimen claramente unicameral, sin ningún órgano que pudiera atenuar dicho unicameralismo. Técnicamente se puede considerar como un Unicameralismo perfecto.
3.9 CONSTITUCION DE 1920
Señaló claramente un sistema bicameral, estableciendo que la renovación del Poder Legislativo será total y coincidirá, necesariamente con la renovación del Poder Ejecutivo, siendo la duración de ambos Poderes de cinco años. Existía un Consejo de Estado. El Poder Legislativo constará de un Senado compuesto de 35 Senadores y de una Cámara compuesta de ciento diez Diputados. La naturaleza y límites de sus atribuciones impidieron efectuar un bicameralismo real que ya se había convertido en una constante.
3.10 CONSTITUCION DE 1933
Caracterizada por la doble Cámara política y un senado funcional. Se previó la existencia de un Senado funcional que debía constituirse en una Cámara como existía, aunque solo nominalmente en algunas partes de Europa. Este Senado funcional estaría conformado por representantes de diversas profesiones y gremios. Se pretendía justificar la existencia de dos Cámaras y la duplicidad de funciones. Es decir se planteaba un Bicameralismo Perfecto o ideal con la ausencia formal de ciertos mecanismos de control ejecutivo como el veto presidencial y leyes.
No obstante en el Perú jamás llegó a implementarse un senado de tal naturaleza. Tampoco existió en democracia occidental alguna. En realidad planteaba Cámaras corporativas, un planteamiento bastante desacreditado por el vínculo con regímenes totalitarios (fascismo y nazismo).
En el Régimen Político ambas Cámaras legislaban, censuraban, negaban confianza, interpelaban. La única diferencia era la prerrogativa correspondiente al llamado Antejuicio Político: Los Diputados acusaban y los senadores Juzgaban. Equivalente a un impeachment norteamericana.
Durante su vigencia el Parlamento no se comportaba como un Congreso unificado de dos Cámaras, dos Congresos con funciones de control exactamente iguales para ambas Cámaras. Técnicamente era posible que una Cámara interpele a un ministro mientras la otra ya está votando su censura y obligándole a renunciar.
3.11 CONSTITUCION DE 1979
El Bicameralismo Imperfecto. Ante los problemas de aplicación de la Constitución de 1933 se implementó un sistema Bicameral Imperfecto. En la que ambas Cámaras mantenían en común las facultades legislativas. Pero en lo esencial tenían facultades distintas. El Senado tenía facultades de naturaleza más administrativa. Y la función de ratificar los nombramientos de ciertos funcionarios públicos por parte del presidente de la república como. Embajadores, Vocales de la Corte Suprema, Altos mandos de las Fuerzas Armadas, Designar a tres de los miembros del directorio del BCR, al Contralor General de la República. Los Diputados por su parte tenían la atribución exclusiva de interpelar censurar y negar confianza, del mismo modo que se le otorgaba al presidente de la república la facultad de disolver solo a la Cámara más política y de mayor control político como era la de los diputados.
Durante su vigencia se evidenció la existencia de una Cámara baja, más joven y con mayor poder político, los diputados. Y Una Cámara Alta con mayor edad promedio, el Senado, que ya no era de carácter funcional y cuyos miembros debían tener un temperamento supuestamente más tranquilo y deliberativo. Así la razón de ser del bicameralismo imperfecto será la de diferentes funciones entre una y otra.
Se resalta que la forma de elección planteada fue como sigue: La Cámara de Diputados, se elegía por circunscripciones del mismo número de votantes, es decir por distrito electoral múltiple. Y el Senado debía ser elegido por las Regiones (según el modelo de la Constitución francesa de 1958). Sin embargo las elecciones se llevaron acabo, para el Senado, mediante distrito electoral único.
3.12 CONSTITUCION DE 1993
Unicameralismo imperfecto. De acuerdo al artículo 90º de la actual Constitución, señala que el Congreso es Unicameral, distinguiendo sin embargo un Bicameralismo imperfecto, ya que existe un órgano denominado Comisión Permanente, cuyos antecedentes podremos encontrarlos en el Consejo de Estado creado por la Constitución de 1828 que funcionaba en el receso del congreso. Se menciona también en la Constitución de 1860 con ciertas atribuciones específicas. Su uso duró hasta 1874. Las siguientes cartas Constitucionales prescindieron de su uso. Hasta que la Constitución de 1979 la incluyó con facultades muy restringidas. La Comisión permanente funciona como una Institución de acusación Constitucional igual a lo que era la Cámara de Diputados. Y sus funciones son las de ratificación de nombramiento de ciertos funcionarios públicos (prerrogativa anterior del Senado: Contralor General de la República, Superintendencia de Banca y Seguros, Presidente del BCR. Además ejerce facultades legislativas delegadas con limitaciones derivadas de la naturaleza de las normas y al igual que el Senado, de la anterior Constitución, no puede ser disuelta. Se encuentra muy fortalecida sus atribuciones, la razón se encuentra en la existencia de Una sola Cámara legislativa.
Argumentos que fundamentaron el establecimiento del unicameralismo en la Constitución de 1993.
Carlos Torres y Torres Lara, señalaba que la reforma del poder legislativo se debe a la velocidad de acción retardada en relación al funcionamiento del poder Ejecutivo. Señalando además que No hay peligro de que una sola Cámara pueda dar leyes sin control alguno. “la doctrina constitucional moderna indica que ninguna disposición puede darse s i previamente no es revisada por un grupo especial”.
Crítica al bicameralismo: Una sola Cámara reforzará al Parlamento, cuando hay dos Cámaras el conflicto entre ellas es permanente. Así la teoría jurídica dice que una Cámara cuida de los excesos de la otra, pero eso es una teoría jurídica superada por los nuevos fenómenos políticos.
Bernales por su lado señala que es bueno recordar que la propuesta unicameral fue un planteamiento intransigente por la mayoría oficialista del gobierno de Fujimori, que iba de la mano con el esquema marcadamente antiparlamentario de Fujimori. No se hizo caso de propuesta como las del colegio de abogados de Lima o las de Enrique Chirinos Soto, que fue un defensor del bicameralismo, que en el CDD sostuvo tres razones que fundamentan el bicameralismo: 1) La lectura de nuestra tradición constitucional. Perú no se ha apartado del régimen bicameral. 2) La legislación comparada, mayormente bicameral. 3) La necesidad de reflexionar de manera más pausada la expedición de las leyes, lo que se traduciría solamente a través de dos Cámaras.
Otros argumentos que se sustentaron en torno a la reforma del Congreso durante la época del CCD, han basado sus fundamentos en que la reforma integral del Parlamento debe ser la reforma de todo el sistema político, como parte de una reforma profunda del Estado, con la descentralización como tarea prioritaria e interrelacionada con el mismo. Se planteaban implantar Asambleas regionales de “primer piso” a las que se les transferían competencias legislativas. Se planteaban ciertos niveles de control como la renovación por tercios o mitades y el control democráticos de los ciudadanos.
Conforme a lo expuesto, podemos apreciar que las formas de organización parlamentaria en nuestro país no ha sido uniforme ni estable, debido a los constantes cambios y hechos político-sociales que motivaron todos los cambios constitucionales, un claro indicador de lo expuesto se evidencia en los primeros años de la naciente república y se confirma nuevamente con la promulgación de la Constitución del año 1993, cuyo texto fue aprobado por la vía del referéndum.
CAPITULO II
BICAMERALIDAD
Afirman los partidarios de la bicameralidad que en la historia constitucional peruana predominó el sistema bicameral. En efecto, este sistema fue considerado en las cartas políticas que mayor vigencia han tenido en nuestra accidentada historia constitucional (1828,1860,1933 y 1979). En efecto, la naciente republica peruana adoptó en primer término el sistema bicameral de representación parlamentaria, influenciado por las características propias del contexto histórico social independentista en que se formularon, siendo que de ahí en adelante, se fue alternando igualmente entre Unicameralidad y Bicameralidad, incluso el sistema Tricameral, hasta finalmente adoptar el sistema vigente. Sin embargo históricamente el Bicameral es el que más tiempo ha caracterizado el contenido de nuestros textos constitucionales.
Lo que también es cierto que no ha pesar que el bicameralismo ha sido el sistema de organización parlamentaria con más vigencia en nuestra historia, lamentablemente su continuidad o permanencia en el tiempo se ha visto afectada por la variación constitucional hacia el unicameralismo.
Ahora bien, en cuanto a nuestro último régimen bicameral, en la Constitución de 1979, existía cuatro órganos dentro del Poder Legislativo:
• El Senado que cumplía funciones de colegisladora con la Cámara de Diputados pero, además tenía tareas de Cámara Alta como, por ejemplo, nombrar o ratificar a determinados altos funcionarios del Estado y determinar si se acusaba o no en el procedimiento de antejuicio político.
• La Cámara de Diputados que era colegisladora en el Senado, pero, además, tenía las funciones propias de la Cámara Baja del constitucionalismo tradicional y que se centran en el control político del Poder Ejecutivo, particularmente con la interpelación y la censura ministeriales; también tenía la función de acusar ante el Senado a quienes eran sometidos al antejuicio político.
• El Congreso como conjunto, que sesionaba para ciertas ocasiones importantes como el mensaje anual del Presidente de la República o para votar la Ley de Presupuesto, entre otras circunstancias.
• La Comisión Permanente, que adquiría importancia en la época de receso de las Cámaras porque cumplía funciones esenciales para mantener la continuidad y, eventualmente, podía recibir delegación de las Cámaras para tomar ciertas decisiones. La Constitución de 1979 no se ocupaba de estos asuntos con detalle, pero el Reglamento del Congreso si.
Es decir, la tarea parlamentaria fue asumida por las dos cámaras y estas a su vez organizan sus funciones, ya sea conjuntamente o a través de la Comisión Permanente, atendiendo a las circunstancias. Ello no implica ni duplicidad ni conflictos de competencia, muy por el contrario se deben especificar las funciones de cada cámara y cuando trabajan de manera conjunta.
Las opiniones que existen a favor de la bicameralidad se sustentan en el hecho de que debe haber un control por parte de una de las cámaras hacia la otra, a fin de que exista equilibrio, en dicho sentido refiere Marcial Rubio ( ) “Las ventajas que generalmente se asignan al sistema de doble cámara son:
• Una cámara controla a la otra y permite una mejor función legislativa del Congreso como conjunto. Se tiene la capacidad de revisar o repensar los proyectos, asegurando su calidad.
• La Cámara Alta (denominada Senado en la Historia constitucional del Perú) que existió en todas las Constituciones menos en la de 1967. Ha estado conformada por políticos experimentados y mayores que dan una mayor estabilidad y sabiduría al trabajo parlamentario. El Senado actúa como cámara reflexiva.
• Se permite un doble sistema de representación del pueblo si cada cámara es elegida por variable distinta (por ejemplo, una incorpora representantes por cada cierto número de votantes, en tanto que la otra por regiones). Resuelve en gran parte el problema de la subrepresentación, en la medida que permite conjugar dos variables: la representación territorial y la poblacional.
• Es posible diferenciar ciertas funciones de manera que no sea el mismo Pleno el que resuelva todos los asuntos que competen al legislativo. Generalmente la Cámara Alta será más institucional (nombra funcionarios de alto rango, ratifica ciertas decisiones del Ejecutivo, decide sobre proceso a personas con inmunidad, etc.) en tanto que la Cámara Baja es más política: interpela y censura, o abre investigaciones a personas con inmunidad, por ejemplo”.
En este sentido Enrique Bernales es partidario del sistema Bicameral, razón por la cual manifiesta que “la óptica constitucional contemporánea apunta hacia la pérdida progresiva de facultades de la segunda cámara, o hacia su especialización pero no a su desaparición. En América Latina el bicameralismo es bastante amplio: Bolivi –Cámra de Diputados y Senadores-, Colombia –Senado y Cámara de representantes- Venezuela –Senado y Cámara de Diputados-, Argentina –Senado y Cámara de Diputados- Chile –Senado y Cámara de Diputados-, Paraguaya –Cámara de Senadores y Cámara de Diputados- y Uruguay –Cámara de Senadores y Cámara de Representantes-. Como se puede apreciar, la gran mayoría de Cartas adoptan el modelo bicameral.
La excepción del grupo analizado son Ecuador y Perú. En el primer país nombrado, la Constitución de 1984 estableció la unicameralidad, con resultados hasta la fecha negativos no sólo para la producción legislativa sino también para la estabilidad del régimen político. En realidad, este tipo de Congreso donde sí existe es en las repúblicas centroamericanas, cuya extensión territorial y población son pequeñas, y por lo tanto el sistema de representación es relativamente proporcional. En estos países, la unicameralidad se ha adoptado por razones estrictamente practicas” ( ).
Ahora bien, también existen puntos en contra de la Bicameralidad, los mismos que fundamentalmente son los siguientes:
• Colisiona contra la austeridad: mayor gasto de recursos; a más congresistas, más gastos (más asesores, secretarias, conserjes, etc.)
• Introduce sutilmente un principio de jerarquías entre Congresistas: los Senadores (más estatutos) y los Diputados (menos status).
• La experiencia demuestra que la calidad de leyes no es necesariamente mejor con la bicameralidad.
• No goza de la aprobación ciudadana, que lo ve como un gasto innecesario.
• Acrecienta los riesgos de duplicidad de funciones, malgasto de esfuerzos, debate prolongado, y el consiguiente rechazo de la población y sus representantes.
• “Implica un doble empleo legislativo que tendrá si se quiere, la ventaja de asegurar la madurez de las deliberaciones pero complica la maquinaria gubernativa y ocasiona retardo en la resolución de situaciones urgente, creando conflictos que irritan a la opinión pública. Benjamín Franklin comparó la dualidad bicameral a una carretera tirada por delante por un caballo, y atrás por otro que camina en dirección contraria. Muchas iniciativas se empantanan o postergan debido al exceso de tramite y discusión” ( ).
Finalmente, debemos considerar que para un mejor funcionamiento del sistema bicameral, ambos cuerpos, el Senado y la Cámara de Diputados, deben tener un origen, composición, sistema de elección y atribuciones diferentes. La Cámara de Diputados debe tener atribuciones principalmente políticas; el Senado funciones de reflexión y revisión. Asimismo, también debemos precisar que la existencia de dos cámaras no necesariamente conlleva a un mayor gasto presupuestal tal como puede demostrarse en el siguiente cuadro:
Conforme a los datos del Centro de Información Parlamentaria, la gestión de dos Cámaras legislativas no necesariamente implica un egreso presupuestal superior a los costos operativos que demanda la actual organización unicameral del parlamento peruano.
CAPITULO III
UNICAMERALIDAD
CONSTITUCION DE 1993
Uno de los cambios más importantes de la Constitución de 1979 a la de 1993 en lo que al Poder legislativo se refiere es el paso al unicameralismo, hecho que conllevo a la implementación de cambios significativos en la parte orgánica como en la de funcionamiento y distribución de atribuciones entre sus diversos componentes. Convocado a un nuevo Congreso Constituyente, y tras arduos debates entre las posiciones unicamerales y bicamerales, terminó posesionándose en el nuevo texto constitucional.
Así tenemos que, en su artículo 90, la Constitución vigente dice “El Poder Legislativo reside en el Congreso, el cual consta de Cámara Única.
El número de congresista es de ciento veinte. El Congreso se elige por un período de cinco años mediante un proceso electoral organizado conforme a ley. Los candidatos a la presidencia no pueden integrar las listas de candidatos a congreistas. Los candidatos a vicepresidentes pueden ser simultáneamente candidatos a una representación a Congreso.
Para ser elegido congresista se requiere ser peruano de nacimiento, haber cumplido veinticinco años y goza de derecho a sufragio- Iniciativa en la formación de leyes”
Una de las motivaciones o fundamentos del unicameralismo señalaban la necesidad de economía y eficiencia en el trabajo parlamentario, tan venido a menos por parte de la opinión pública en los años 90, ello debido a toda una campaña estatal muye evidente por desprestigiar el parlamento, desprestigió al que lamentablemente también colaboró en mucho, la representación parlamentaria de aquel entonces, salvo honrosas excepciones, razón por la cual podemos afirmar motivaciones amparadas en recursos poco técnicos.
En la Constitución de 1993, el centro del Congreso es el Pleno que consiste en la reunión de todos los integrantes de la cámara única y que es, en rigor, el Congreso mismo en funciones. A lo que debemos agregar que existen dos elementos complementarios importantes en el sistema bicameral por la fuerza de las cosas:
• En el trabajo legislativo, la labor de preparación de proyectos por las comisiones del Congreso resulta de vital importancia porque su dictamen será elaborado con mayor precaución que el trabajo que se desarrolla en el Pleno (ya que existe más tiempo y hay menos personas participando), y también porque el trabajo de cada comisión será una primera instancia de vista del tema, para que luego el Pleno funcione como segunda y definitiva instancia de aprobación.
• Por otro lado existe una Comisión Permanente, la misma que no sólo asume funciones de suplencia del Pleno cuando se halla en receso. También tiene funciones propias en varios casos, las de la cámara alta heredades del Senado hoy inexistentes. También cumple funciones que antes tenía la Cámara de Diputados frente al Senado, como por ejemplo acusar a quienes estén sometidos al antejuicio político (artículo 99).
“En definitiva, que el Congreso sea Unicameral, no quiere decir que sólo con el Pleno para realizar sus actividades. La Comisión Permanente y las comisiones dictaminadoras son también órganos importantes, y en ciertas circunstancias indispensables, para el trabajo del Congreso actual” ( ). Tales instancias constituyen parte de una antesala o de división del procedimiento funcional del parlamento.
Refiere Marcial Rubio ( ) “la fundamentación de establecer un sistema de cámara única gira principalmente en torno de los siguientes argumentos:
• Es más eficiente y rápido que el sistema de doble cámara porque los proyectos de decisiones no tienen que ir y venir de una cámara a otra para ser aprobados.
• Puede facilitar el trabajo parlamentario estableciendo una relación más fluida entre las comisiones y el pleno porque ellas resultan mucho más importantes en la cámara única que en en el sistema de doble cámara ya que son el mecanismo de control interno del trabajo.
• Como parte importante del trabajo se hace en comisiones, no en el pleno, las fuerzas políticas están obligadas a trabajar como equipos de personas, con especializaciones según las comisiones a las que asiste cada congresistas. Esto mejora el trabajo a realizar.
• Al permitir un menor número de representantes, cuesta menos que un Congreso voluminoso de doble cámara. Nosotros estimamos que esta no es una razón válida tanto porque puede haber más representantes en la cámara única que en la doble, como porque el costo total del Congreso en el Presupuesto de un Estado no es suficientemente significativo para ser una variable determinante de las decisiones de organización interna. Sin embargo, lo consideramos porque ha sido utilizado en la discusión política del país”.
Sobre el bicameralismo en el Perú existen diversas opiniones, así por ejemplo García Belaúnde señala que no comparte “la tesis bicameral, que hoy está en crisis y que no creo que tenga razón de ser, salvo en los Estados Federales. En efecto, no creo que se justifique la existencia de una segunda cámara, tal como ha funcionado en nuestra historia constitucional. Si analizamos por ejemplo el texto de 1933, veremos que al tener el mismo origen (elección popular) e idénticas facultades, se desprende que una no viene a ser sino el remedo de la otra. Si las dos hacen lo mismo, entonces una está de más. No tiene sentido dilatar la obra legislativa sin beneficio de nadie ( ).
Sobre el tema, refiere Torres Lara que, “la Constitución del 93 toma una medida de eficacia para la producción de normas legales” ( ). Sin embargo, dicha eficacia apunta a la producción legislativa pero no afirma necesariamente la calidad o utilidad práctica de la norma producida.
Ahora bien, este sistema tiene también sus detractores, quienes manifiestan que bajo el sistema UNICAMERAL:
• Las leyes aprobadas son flojas, incoherentes.
• Tiene una vocación altamente localista sin visión macro: congresistas actuarían como diputados que representan a sus jurisdicciones.
• La unicameralidad se acomoda mejor en países pequeños.
• En el mundo solo hay 11 parlamentos unicamerales, la mayoría de ellos dominados por un solo partido, y el resto funciona en países pequeños como Israel o Costa Rica.
“La experiencia peruana de unicameralismo a partir de 1992 ha sido poco feliz no por la existencia de una mayoría absoluta oficialista (cosa que no tendría porque causar problemas si es decisión del pueblo) sino por la forma en que dicha mayoría ha entendido que consiste su hegemonía parlamentaria: la ha tomado no solamente como el derecho a decidir sino como la improcedencia de la discusión y de la concertación con la minoría. De esta manera, se produce una hegemonía de la mayoría con procedimientos reñidos con el principio de pluralismo, la tolerancia y concertación que son esenciales a la democracia. Nada de esto que decimos cuestiona el derecho de la mayoría a hacerse de la decisión final. Cuestiona que la democracia son procedimientos y ellos no han sido debidamente tomados en cuenta. Sin embargo, no hay que confundir a esta mayoría de la que hemos hablado con el unicameralismo en el Perú. Será perfectamente posible encontrar un Congreso unicameral con otras reglas de funcionamiento real, como también hubo en el pasado congresos bicamerales que comportaron con los mismos criterios que éste de los años noventa. En otras palabras, los accidentes y características de una determinada fuerza política en el Congreso, no deben ser por ellos mismos adscritos a la estructura unicameral o bicameral en la que actúe” ( ).
CAPITULO IV
ALTERNATIVAS PARA LA BICAMERALIDAD
De la revisión de ambas formas de organización parlamentaria podemos concluir que la Bicameralidad “permite que la legislación revista un carácter de mayor, sagacidad, reflexión y madurez y que el Parlamento sea más independiente frente a los intereses creados. La bicameralidad es una garantía que las leyes aprobadas, serán más prudentes, que la opinión pública se pronuncie oportunamente y evita además los riesgos de la Dictadura de una Asamblea Unica”. En dicho sentido, intentando retornar a la tradición rota por la Constitución de 1993, el 15 de mayo de 2007 la Comisión de Constitución y Reglamento del Congreso de la República aprobó un dictamen –recaído en los Proyectos de Ley No 094/2006-CR, 589/2006-CR, 784/2006-CR y 1064/2006-CR- que proponían restaurar el Sistema Bicameral, con un Senado de 50 senadores y una Cámara de Diputados de 120 diputados, lamentablemente tales iniciativas no prosperaron. Sin embargo no es óbice para reformular dichas peticiones, atendiendo a la naturaleza y a nuevas circunstancias político-sociales.
En los últimos años, existe un sector de la doctrina y de los espacios académicos que promueven retomar la iniciativa hacia al cambio del sistema parlamentario por la vigencia de la Bicameralidad, con fines de democratizar la instancia parlamentaria, evitando la imposición de la mayoría y sobre todo considerando aspectos propios de la representación social que tendría el Parlamento más orientado o producto de una votación nacional en comparación con el componente departamental que rige actualmente la elección de congresistas.
Por otro lado el tema de la calidad legislativa también ingresa en el debate. Como bien refiere Pareja Paz Soldán “La celeridad del procedimiento no se debe sacrificar a la bondad de la ley. La revisión por la colegisladora da tiempo a la opinión pública y particularmente a las fuerzas vivas para que se expresen sobre la ley o decisión a aprobarse. La Cámara Única es una invitación a la ligereza y a la imprudencia, aun en pueblos de temperamentalmente reflexivo, porque una asamblea sin el contrapeso de otra asamblea, respira un ambiente psicológico de omnipotencia y de irresponsabilidad. El Senado actúa de barrera y de dique. “Más importante que tener muchas leyes es tener buenas leyes” ( ). En efecto, la cantidad de leyes no necesariamente determinan la calidad de las mismas, teniendo en cuenta la realidad que norman y su eficacia en la práctica.
“Han pasado 15 años de vida democrática desde que se puso en vigencia la Constitución de 1993 y todas nuestras relaciones sociopolíticas, económicas, jurídicas, derechos humanos, producción, trabajo, salud, etc. a nivel nacional y con el resto del mundo se han desarrollado al amparo de esta carta política o pacto social. Nos hemos dado miles de nuevas leyes, decenas de miles de decretos supremos, resoluciones supremas, resoluciones ministeriales, normas de gobierno regional, de gobierno municipal, ejecución anual de 15 presupuestos generales, suscripción de contratos leyes, contratos de estabilidad jurídica, contratos de estabilidad tributaria. Millones de actos jurídicos que han plasmado las relaciones públicas y privadas de los peruanos y el Estado Peruano ante el país y ante el mundo” ( ).
Así por ejemplo, en los Estados Unidos “la legislatura se organizó en dos cámaras. En una de ellas, la Cámara de Representantes ( ), se concedió igual representación a los individuos. En la otra, el Senado, se confirió igual representación a los Estados. Inglaterra había tenido desde antiguo una legislatura de dos cámaras, la de los Lores y la de los Comunes” ( )
En cierta forma el Senado constituye un contrapeso, toda vez que los Senadores deben ser electos por votantes de todo el país, de manera tal que a diferencia del caso de la elección de los diputados no habría influencia alguna de factores tales como la desigual distribución poblacional de algunas circunscripciones pequeñas con menos representantes. También resulta mucho más difícil a una maquinaria política, un grupo étnico, o un grupo especial de interés dominar todo un departamento, en comparación con la relativa facilidad con que estos grupos pueden barrer en un distrito.
Quienes nos formamos jurídicamente con el texto constitucional del año 1979 tuvimos la oportunidad de estudiar en las aulas y apreciar en la práctica la vigencia de sistema parlamentario bicameral en nuestro país, instituido por una Asamblea Constituyente al finalizar el régimen Dictatorial iniciado en el 03 de Octubre del año 1968 liderado por el General Velasco Alvarado ( ). Promulgado el texto constitucional de 1979, contenía una conformación del Parlamento dividida en dos CAMARAS, una la de DIPUTADOS o denominada también “cámara joven” o “cámara baja” elegidos por una circunscripción territorial departamental y los SENADORES o “cámara alta” elegidos por representación nacional. De esta manera, la dación de normas legales tenía un contrapeso en una Cámara más madura, representativa y hasta cierta forma con mucha experiencia, debido a la edad de sus conformantes, debido a los requisitos establecidos para poder asumir tal cargo, así como el hecho de contar con el respaldo de diferentes sectores sociales a nivel nacional. En este sentido, la representación por departamento conlleva muchas veces a que el trabajo legislativo tenga algunas connotaciones de tipo regional o limitadas a determinados temas, que en algunos casos no coincidan con temas de interés nacional.
Conforme a lo expuesto el presente trabajo aborda el tema de la UNICAMERALIDAD Y LA BICAMERALIDAD en la organización parlamentaria, donde por razones de contenidos, centramos su explicación en el caso Peruano, toda vez que el debate doctrinario sobre ambos conceptos constituye un tema de larga data y sobre el cual se han manifestado innumerable cantidad de posiciones tanto a favor como en contra, razón por la cual su análisis requiere también tomar en cuenta diferentes puntos de vista, contexto histórico social y aplicación así como evaluación de resultados de su vigencia. Siendo así en el caso peruano, caracterizado por el cambio de constituciones también ha implicado el cambio permanente en la conformación y organización del Parlamento, teniendo incluso la oportunidad de contar con hasta tres cámaras, ello debido al afán de nuestros líderes por recomenzar nuevamente las Constituciones atendiendo a razones de carácter político y del contexto histórico en que han sido promovidas.
Sin lugar a dudas, lo ideal sería sentar las bases de una estabilidad, lamentablemente eso escapa a la opinión de los especialistas en materia constitucional y ésta a cargo de los políticos, hecho que explica por sí mismo los resultados de nuestra fragilidad constitucional.
Es así, como a partir de la vigencia de la Constitución Política de 1993 se abrió nuevamente el debate sobre la UNICAMERALIDAD y la BICAMERALIDAD del parlamento peruano, y de lo que conocemos hasta la fecha es muy esclarecedor en la práctica, permitiéndonos promover un balance en relación a los aspectos positivos o negativos de ambas formas de organización parlamentaria en nuestro País con la finalidad de concluir o poder recomendar la forma que se adecúe mejor a nuestra realidad, tanto en la organización propiamente dicha como en la eficacia de la producción legislativa del parlamento peruano.
CAPITULO I
ANTECEDENTES Y EVOLUCION HISTORICA DE LA ORGANIZACIÓN DEL PARLAMENTO EN EL PERU
1. MARCO GENERAL
“Según la más conocida clasificación de los parlamentos, estos pueden ser o unicamerales o bicamerales. Como su nombre lo indica, los parlamentos unicamerales están conformados por un único órgano legislativo o una sola cámara, en tanto que los parlamentos bicamerales cuentan con dos cámaras: una primera denominada Cámara Baja, Cámara de Diputados o Cámara de representantes; y la segunda cámara, generalmente denominada Cámara Alta, Senado o Cámara de Senadores” ( ). Ahora bien el origen de dichas formas de organización las encontramos en la historia y el derecho comparado, siendo recogidos para efectos del presente trabajo, los aspectos fundamentales del origen doctrinario y aplicación práctica de cada una.
Debemos tener en cuenta que, los fenómenos sociales o jurídicos no son hechos espontáneos carentes de antecedentes, ellos forman parte del transcurrir que el hombre descubrió como su conciencia colectiva del pasado, razón por la cual, corresponde hacer una breve referencia histórica sobre ambas formas de organización parlamentaria, tomando como base el texto de nuestras constituciones. Así tenemos que, “Desde 1822 a la fecha, hemos tenido 13 Constituciones Políticas. Cada primavera democrática, en los últimos sesenta años, el Perú busca su destino y sus políticos creen y nos quieren hacer creer que la solución ideal será cambiar la Constitución Política como si esta fuera la fórmula mágica para resolver nuestros problemas estructurales” ( ). Sin embargo, la realidad ha sido otra, toda vez que la variación constitucional, ha obedecido en la mayoría de casos al epílogo de dos regímenes políticos antagónicos: La Democracia y la Dictadura.
Para estudiar los antecedentes del Parlamento Peruano, tenemos como punto de referencia nuestros textos constitucionales, que en un total de 12 se han encargado fundamentalmente los destinos del país. Conforme a lo expuesto y con arreglo a nuestra organización parlamentaria podemos resumir de la siguiente manera:
CONSTITUCION DE 1823 UNICAMERALIDAD
CONSTITUCION DE 1826 TRICAMERAL (Tribunos, Senadores y Censores)
CONSTITUCION DE 1828 BICAMERAL
CONSTITUCION DE 1834 BICAMERAL
CONSTITUCION DE 1839 BICAMERAL
CONSTITUCION DE 1856 BICAMERAL
CONSTITUCION DE 1860 BICAMERAL
CONSTITUCION DE 1867 UNICAMERALIDAD
CONSTITUCION DE 1920 BICAMERALIDAD (Patria Nueva)
CONSTITUCION DE 1933 BICAMERALIDAD
CONSTITUCION DE 1979 BICAMERALIDAD
CONSTITUCION DE 1993 UNICAMERALIDAD
Como podemos apreciar, nuestro país es uno de muchas Constituciones pero de muy poca constitucionalidad, de nuestro desarrollo Constitucional y de las formas de organización parlamentaria podemos apreciar que no ha existido uniformidad o permanencia en el tiempo, hecho que genera a su vez diferentes formas de organización, donde han primado tanto la Unicameralidad como la Bicameralidad, siendo la excepción la Tricameralidad.
2. UNICAMERALIDAD Y BICAMERALIDAD: CLASIFICACION
Según la más conocida clasificación de los parlamentos, estos pueden ser unicamerales o bicamerales. Como su nombre lo indica, los paramentos unicamerales están conformados por un único órgano legislativo o una sola cámara, en tanto que los parlamentos bicamerales cuentan con dos cámaras: una primera denominada Cámara Baja, Cámara de Diputados o Cámara de Representantes; y una segunda cámara, generalmente denominada Cámara Alta, Senado o Cámara de Senadores.
El origen de la doble cámara se origina a través de la Revolución Francesa o de la instalación constitucional en Inglaterra. Asimismo, cuando se da la Constitución de Estados Unidos en 1787 se adopta la figura de la bicameralidad, a fin, de que una de las dos cámaras represente a los estados federados y la otra al pueblo. A lo que debemos agregar el hecho que, en los países latinoamericanos se produce una situación similar, en el caso que sean países federados se adopta la bicameralidad y si por el contrario son países unitarios se da la unicameralidad.
Para entender mejor este debate es importante que conozcamos la clasificación de los sistemas existentes en los que se organiza la estructura del Congreso y luego de ello tener los alcances de la unicameralidad y bicameralidad en la historia constitucional del Perú. Luego de ello veremos la discusión sobre las bondades de la bicameralidad y unicameralidad y como se encuentran en los sistemas del mundo. Siendo importante ubicar los diversos sistemas en los que se clasifica la organización del Parlamento sea unicameral o bicameral y que tienen cierta incidencia en el debate actual:
UNICAMERALISMO PERFECTO
Por demás está decir que se trata de una sola Cámara pero con la particularidad de que esta desempeña las funciones de un Parlamento en forma integral, ejemplo de ello lo encontramos en la Constitución peruana de 1867 y actualmente en América Latina encontramos en Venezuela y Ecuador así como en la mayoría de los países centroamericanos.
UNICAMERALISMO IMPERFECTO
También se refiere a una sola Cámara parlamentaria y en este caso desempeña funciones de un Parlamento pero no en forma integral, ya que existe un órgano en el Parlamento que obra como una segunda Cámara en pequeño, tal ha sido el caso peruano de 1823 y la actual de 1993.
BICAMERALISMO IMPERFECTO
Se trata del sistema más difundido. Existen dos Cámaras parlamentarias. Una desempeña funciones políticas del Parlamento. La otra es una Cámara más deliberativa y técnica. Se acentúa en la clara diferenciación de funciones entre una y otra Cámara.
BICAMERALISMO PERFECTO
Dos Cámaras parlamentarias que desempeñan funciones políticas y legislativas. La única diferencia está en las facultades de ejercicio del juicio político o antejuicio. Tal es el caso de Italia y Uruguay y en el Perú con la Constitución de 1933, y la III República francesa.
SEUDO BICAMERALISMO
Dos Cámaras parlamentarias, donde una desempeña funciones políticas del Parlamento así como del grueso de las funciones legislativas; la otra Cámara con muy limitado poder. Este es el caso típico de Inglaterra donde la Cámara de los Comunes goza de amplios poderes derivados de su representatividad política, la cual no goza la Cámara de los Lores, que carece de verdaderos poderes parlamentarios como son los legislativos y de control.
TRICAMERALISMO
Un sistema muy poco común de tres Cámaras parlamentarias donde una asume funciones de garante del cumplimiento de ciertas normas y del control de las otras dos Cámaras. Ejemplo de ello lo encontramos en los Parlamentos estamentales el directorio francés y el caso más típico de los Parlamentos de la constitución bolivariana de Perú y Bolivia, con una larga duración en éste último y muy fugaz en nuestro país.
3. TEXTOS CONSTITUCIONALES EN EL PERU
3.1 CONSTITUCION DE 1823
“La primera Carta Constitucional peruana precipita un derrotero en nuestra vida constitucional: el exceso de optimismo lírico; y, a la vez, una falta de ecuanimidad para encarar con realismo los complejos retos que nos impondrá la flamante República” ( ).
Esta Constitución consagraba un sistema de Unicameralismo imperfecto. Creaba un Congreso formado por representantes o diputados. Parecía constar de una sola Cámara ya que asimismo existía la figura del Senado Conservador que se asemejaba a lo que posteriormente consagraría la constitución bolivariana con la Cámara de los censores, se encargaba fundamentalmente de velar por el cumplimiento de la Constitución y las leyes. Esta constitución prácticamente no tuvo vigencia, por lo que los estudiosos de la misma no han podido opinar sobre su práctica y desenvolvimiento. Así que técnicamente se puede considerar como un unicameralismo imperfecto, por la presencia de un Senado Conservador.
Así decía su artículo 51.- “El Congreso del Perú en quién reside exclusivamente el ejercicio del poder legislativo, se compone de todos los representantes de la nación elegidos por las provincias”.
3.2 CONSTITUCION DE 1826
Conocida también como la Constitución vitalicia o Bolivariana. Plantea un sistema Tricameral, es decir un congreso con tres Cámaras: La Cámara de los tribunos, equivalente a lo que hoy es una Cámara de diputados, Una Cámara de Senadores y Una Cámara de Censores encargada de velar por el cumplimiento de la constitución y las leyes así como la declaración de suspensión del vicepresidente y los secretarios de estado, encargados de la administración pública.
Jorge Basadre, sereno y reflexivo, ha escrito sobre la denostada Carta Bolivariana lo siguiente: “La Constitución Vitalicia era, pues, un intento de adopción del principio de autoridad (representado por la perpetuidad del Presidente y los censores) y el principio de la democracia (a través del sufragio, como fuente de los nombramientos). Pretendía por eso un ensamblaje entre la igualdad civil y la soberanía popular con el gobierno centralizado; y como el mismo Bolívar dijo, una transacción entre América y Europa, el ejército y el pueblo, la democracia y la aristocracia”. Ecuación que no pudo resolver ni su gran mentor, Napoleón” ( ).
Decía en su artículo 27.- “El poder legislativo emana inmediatamente de los cuerpos electorales nombrados por el pueblo: su ejercicio reside en tres cámaras. Primero, de tribunos. Segunda, se senadores. Tercera de Censores.
3.3 CONSTITUCION DE 1828
La Carta de 1823 adoptó la unicameralidad, la Constitución de 1826 la tricameralidad, el texto de 1828 buscó una organización intermedia: la bicameralidad (artículo 10). Asimismo se estableció un procedimiento electoral por medio de los Colegios Electorales de la parroquia (artículo 12) o sea elección indirecta.
Esta constitución considerada como la “madre de todas las constituciones” es donde se consagra por vez primera el bicameralismo real, es decir un congreso con dos Cámaras: senadores y Diputados, con diferente base electoral, los diputados eran elegidos por las provincias en proporción a la población electoral de las mismas y los Senadores eran elegidos por la juntas departamentales. Ambas además contaban con una función legislativa de colaboración sin especial preponderancia de alguna de ellas. Esta función se encontraba acompañada de atribuciones de control de tipo indirecto alterno similares a las contempladas en los EE.UU. par justificar el régimen bicameral se señaló que ni el congreso unicameral de 1823 ni el tricameral de 1826 resultaban congruentes con el equilibrio de poderes que pretendía consagrar la constitución de 1828.
3.4 CONSTITUCION DE 1834
A menos de siete años de vida independiente el Perú ya había tenido tres Cartas Constitucionales, es entonces que, con el fin de evitar mayor inestabilidad los constituyentes de este último documento, encabezados por Francisco Xavier de Luna Pizarro, introdujeron la idea de que al cabo de cinco años la Constitución podía ser sometida a un ordenado proceso de evaluación y revisión.
Esta Constitución mantuvo el bicameralismo de la Constitución de 1838, fortaleciendo las atribuciones del Consejo de Estado, creado también por la constitución de 1828, resultando ser muy similar a una Comisión Permanente.
La Constitución de 1834 establece un Congreso bicameral. Los diputados son elegidos por representantes a su vez elegidos por colegios electorales de parroquia y provincia (artículos 10 y 11) que están conformados por todos los ciudadanos con sufragio.
3.5 CONSTITUCION DE 1839
Desde 1836 se había precipitado uno de los conflictos geopolíticos más significativos de la subregión, cuyo epicentro era el Perú. Su causa: el establecimiento de la Confederación Peruana-Boliviana. A partir del mismo texto Constitucional se permitía que nuestro país establezca alianzas con otros países soberanos.
Conocida también como Constitución de Huancayo, Mantuvo el bicameralismo pero cada vez más fortalecía las atribuciones del Consejo de Estado, convirtiéndola –a decir de Guzmán Napurí- en un remedo de tercera Cámara recordando a la Cámara de los Censores de Bolívar.
3.6 CONSTITUCION DE 1856
También bicameral y de inspiración liberal. Eliminó la figura del Consejo de Estado. Consagró el Bicameralismo Real, es decir un Congreso elegido en una base única, luego separada por sorteo en las dos Cámaras. Desarrollo un fortalecimiento relativo de las facultades del congreso.
3.7 CONSTITUCION DE 1860
Considerada como la más conservadora y de más larga duración. Mantuvo el bicameralismo real, lo cual se estaba haciendo una regla general. No obstante la Comisión permanente. En la práctica el sistema funcionaba como un bicameralismo casi perfecto. Ambas Cámaras empleaban mecanismos de control político directo, sin que esto estuviera establecido constitucionalmente.
3.8 CONSTITUCION DE 1867
Donde se consagró el unicameralismo, reemplazó a la constitución de 1860, luego casi no tuvo vigencia, restituyéndose la de 1860. Plantea un régimen claramente unicameral, sin ningún órgano que pudiera atenuar dicho unicameralismo. Técnicamente se puede considerar como un Unicameralismo perfecto.
3.9 CONSTITUCION DE 1920
Señaló claramente un sistema bicameral, estableciendo que la renovación del Poder Legislativo será total y coincidirá, necesariamente con la renovación del Poder Ejecutivo, siendo la duración de ambos Poderes de cinco años. Existía un Consejo de Estado. El Poder Legislativo constará de un Senado compuesto de 35 Senadores y de una Cámara compuesta de ciento diez Diputados. La naturaleza y límites de sus atribuciones impidieron efectuar un bicameralismo real que ya se había convertido en una constante.
3.10 CONSTITUCION DE 1933
Caracterizada por la doble Cámara política y un senado funcional. Se previó la existencia de un Senado funcional que debía constituirse en una Cámara como existía, aunque solo nominalmente en algunas partes de Europa. Este Senado funcional estaría conformado por representantes de diversas profesiones y gremios. Se pretendía justificar la existencia de dos Cámaras y la duplicidad de funciones. Es decir se planteaba un Bicameralismo Perfecto o ideal con la ausencia formal de ciertos mecanismos de control ejecutivo como el veto presidencial y leyes.
No obstante en el Perú jamás llegó a implementarse un senado de tal naturaleza. Tampoco existió en democracia occidental alguna. En realidad planteaba Cámaras corporativas, un planteamiento bastante desacreditado por el vínculo con regímenes totalitarios (fascismo y nazismo).
En el Régimen Político ambas Cámaras legislaban, censuraban, negaban confianza, interpelaban. La única diferencia era la prerrogativa correspondiente al llamado Antejuicio Político: Los Diputados acusaban y los senadores Juzgaban. Equivalente a un impeachment norteamericana.
Durante su vigencia el Parlamento no se comportaba como un Congreso unificado de dos Cámaras, dos Congresos con funciones de control exactamente iguales para ambas Cámaras. Técnicamente era posible que una Cámara interpele a un ministro mientras la otra ya está votando su censura y obligándole a renunciar.
3.11 CONSTITUCION DE 1979
El Bicameralismo Imperfecto. Ante los problemas de aplicación de la Constitución de 1933 se implementó un sistema Bicameral Imperfecto. En la que ambas Cámaras mantenían en común las facultades legislativas. Pero en lo esencial tenían facultades distintas. El Senado tenía facultades de naturaleza más administrativa. Y la función de ratificar los nombramientos de ciertos funcionarios públicos por parte del presidente de la república como. Embajadores, Vocales de la Corte Suprema, Altos mandos de las Fuerzas Armadas, Designar a tres de los miembros del directorio del BCR, al Contralor General de la República. Los Diputados por su parte tenían la atribución exclusiva de interpelar censurar y negar confianza, del mismo modo que se le otorgaba al presidente de la república la facultad de disolver solo a la Cámara más política y de mayor control político como era la de los diputados.
Durante su vigencia se evidenció la existencia de una Cámara baja, más joven y con mayor poder político, los diputados. Y Una Cámara Alta con mayor edad promedio, el Senado, que ya no era de carácter funcional y cuyos miembros debían tener un temperamento supuestamente más tranquilo y deliberativo. Así la razón de ser del bicameralismo imperfecto será la de diferentes funciones entre una y otra.
Se resalta que la forma de elección planteada fue como sigue: La Cámara de Diputados, se elegía por circunscripciones del mismo número de votantes, es decir por distrito electoral múltiple. Y el Senado debía ser elegido por las Regiones (según el modelo de la Constitución francesa de 1958). Sin embargo las elecciones se llevaron acabo, para el Senado, mediante distrito electoral único.
3.12 CONSTITUCION DE 1993
Unicameralismo imperfecto. De acuerdo al artículo 90º de la actual Constitución, señala que el Congreso es Unicameral, distinguiendo sin embargo un Bicameralismo imperfecto, ya que existe un órgano denominado Comisión Permanente, cuyos antecedentes podremos encontrarlos en el Consejo de Estado creado por la Constitución de 1828 que funcionaba en el receso del congreso. Se menciona también en la Constitución de 1860 con ciertas atribuciones específicas. Su uso duró hasta 1874. Las siguientes cartas Constitucionales prescindieron de su uso. Hasta que la Constitución de 1979 la incluyó con facultades muy restringidas. La Comisión permanente funciona como una Institución de acusación Constitucional igual a lo que era la Cámara de Diputados. Y sus funciones son las de ratificación de nombramiento de ciertos funcionarios públicos (prerrogativa anterior del Senado: Contralor General de la República, Superintendencia de Banca y Seguros, Presidente del BCR. Además ejerce facultades legislativas delegadas con limitaciones derivadas de la naturaleza de las normas y al igual que el Senado, de la anterior Constitución, no puede ser disuelta. Se encuentra muy fortalecida sus atribuciones, la razón se encuentra en la existencia de Una sola Cámara legislativa.
Argumentos que fundamentaron el establecimiento del unicameralismo en la Constitución de 1993.
Carlos Torres y Torres Lara, señalaba que la reforma del poder legislativo se debe a la velocidad de acción retardada en relación al funcionamiento del poder Ejecutivo. Señalando además que No hay peligro de que una sola Cámara pueda dar leyes sin control alguno. “la doctrina constitucional moderna indica que ninguna disposición puede darse s i previamente no es revisada por un grupo especial”.
Crítica al bicameralismo: Una sola Cámara reforzará al Parlamento, cuando hay dos Cámaras el conflicto entre ellas es permanente. Así la teoría jurídica dice que una Cámara cuida de los excesos de la otra, pero eso es una teoría jurídica superada por los nuevos fenómenos políticos.
Bernales por su lado señala que es bueno recordar que la propuesta unicameral fue un planteamiento intransigente por la mayoría oficialista del gobierno de Fujimori, que iba de la mano con el esquema marcadamente antiparlamentario de Fujimori. No se hizo caso de propuesta como las del colegio de abogados de Lima o las de Enrique Chirinos Soto, que fue un defensor del bicameralismo, que en el CDD sostuvo tres razones que fundamentan el bicameralismo: 1) La lectura de nuestra tradición constitucional. Perú no se ha apartado del régimen bicameral. 2) La legislación comparada, mayormente bicameral. 3) La necesidad de reflexionar de manera más pausada la expedición de las leyes, lo que se traduciría solamente a través de dos Cámaras.
Otros argumentos que se sustentaron en torno a la reforma del Congreso durante la época del CCD, han basado sus fundamentos en que la reforma integral del Parlamento debe ser la reforma de todo el sistema político, como parte de una reforma profunda del Estado, con la descentralización como tarea prioritaria e interrelacionada con el mismo. Se planteaban implantar Asambleas regionales de “primer piso” a las que se les transferían competencias legislativas. Se planteaban ciertos niveles de control como la renovación por tercios o mitades y el control democráticos de los ciudadanos.
Conforme a lo expuesto, podemos apreciar que las formas de organización parlamentaria en nuestro país no ha sido uniforme ni estable, debido a los constantes cambios y hechos político-sociales que motivaron todos los cambios constitucionales, un claro indicador de lo expuesto se evidencia en los primeros años de la naciente república y se confirma nuevamente con la promulgación de la Constitución del año 1993, cuyo texto fue aprobado por la vía del referéndum.
CAPITULO II
BICAMERALIDAD
Afirman los partidarios de la bicameralidad que en la historia constitucional peruana predominó el sistema bicameral. En efecto, este sistema fue considerado en las cartas políticas que mayor vigencia han tenido en nuestra accidentada historia constitucional (1828,1860,1933 y 1979). En efecto, la naciente republica peruana adoptó en primer término el sistema bicameral de representación parlamentaria, influenciado por las características propias del contexto histórico social independentista en que se formularon, siendo que de ahí en adelante, se fue alternando igualmente entre Unicameralidad y Bicameralidad, incluso el sistema Tricameral, hasta finalmente adoptar el sistema vigente. Sin embargo históricamente el Bicameral es el que más tiempo ha caracterizado el contenido de nuestros textos constitucionales.
Lo que también es cierto que no ha pesar que el bicameralismo ha sido el sistema de organización parlamentaria con más vigencia en nuestra historia, lamentablemente su continuidad o permanencia en el tiempo se ha visto afectada por la variación constitucional hacia el unicameralismo.
Ahora bien, en cuanto a nuestro último régimen bicameral, en la Constitución de 1979, existía cuatro órganos dentro del Poder Legislativo:
• El Senado que cumplía funciones de colegisladora con la Cámara de Diputados pero, además tenía tareas de Cámara Alta como, por ejemplo, nombrar o ratificar a determinados altos funcionarios del Estado y determinar si se acusaba o no en el procedimiento de antejuicio político.
• La Cámara de Diputados que era colegisladora en el Senado, pero, además, tenía las funciones propias de la Cámara Baja del constitucionalismo tradicional y que se centran en el control político del Poder Ejecutivo, particularmente con la interpelación y la censura ministeriales; también tenía la función de acusar ante el Senado a quienes eran sometidos al antejuicio político.
• El Congreso como conjunto, que sesionaba para ciertas ocasiones importantes como el mensaje anual del Presidente de la República o para votar la Ley de Presupuesto, entre otras circunstancias.
• La Comisión Permanente, que adquiría importancia en la época de receso de las Cámaras porque cumplía funciones esenciales para mantener la continuidad y, eventualmente, podía recibir delegación de las Cámaras para tomar ciertas decisiones. La Constitución de 1979 no se ocupaba de estos asuntos con detalle, pero el Reglamento del Congreso si.
Es decir, la tarea parlamentaria fue asumida por las dos cámaras y estas a su vez organizan sus funciones, ya sea conjuntamente o a través de la Comisión Permanente, atendiendo a las circunstancias. Ello no implica ni duplicidad ni conflictos de competencia, muy por el contrario se deben especificar las funciones de cada cámara y cuando trabajan de manera conjunta.
Las opiniones que existen a favor de la bicameralidad se sustentan en el hecho de que debe haber un control por parte de una de las cámaras hacia la otra, a fin de que exista equilibrio, en dicho sentido refiere Marcial Rubio ( ) “Las ventajas que generalmente se asignan al sistema de doble cámara son:
• Una cámara controla a la otra y permite una mejor función legislativa del Congreso como conjunto. Se tiene la capacidad de revisar o repensar los proyectos, asegurando su calidad.
• La Cámara Alta (denominada Senado en la Historia constitucional del Perú) que existió en todas las Constituciones menos en la de 1967. Ha estado conformada por políticos experimentados y mayores que dan una mayor estabilidad y sabiduría al trabajo parlamentario. El Senado actúa como cámara reflexiva.
• Se permite un doble sistema de representación del pueblo si cada cámara es elegida por variable distinta (por ejemplo, una incorpora representantes por cada cierto número de votantes, en tanto que la otra por regiones). Resuelve en gran parte el problema de la subrepresentación, en la medida que permite conjugar dos variables: la representación territorial y la poblacional.
• Es posible diferenciar ciertas funciones de manera que no sea el mismo Pleno el que resuelva todos los asuntos que competen al legislativo. Generalmente la Cámara Alta será más institucional (nombra funcionarios de alto rango, ratifica ciertas decisiones del Ejecutivo, decide sobre proceso a personas con inmunidad, etc.) en tanto que la Cámara Baja es más política: interpela y censura, o abre investigaciones a personas con inmunidad, por ejemplo”.
En este sentido Enrique Bernales es partidario del sistema Bicameral, razón por la cual manifiesta que “la óptica constitucional contemporánea apunta hacia la pérdida progresiva de facultades de la segunda cámara, o hacia su especialización pero no a su desaparición. En América Latina el bicameralismo es bastante amplio: Bolivi –Cámra de Diputados y Senadores-, Colombia –Senado y Cámara de representantes- Venezuela –Senado y Cámara de Diputados-, Argentina –Senado y Cámara de Diputados- Chile –Senado y Cámara de Diputados-, Paraguaya –Cámara de Senadores y Cámara de Diputados- y Uruguay –Cámara de Senadores y Cámara de Representantes-. Como se puede apreciar, la gran mayoría de Cartas adoptan el modelo bicameral.
La excepción del grupo analizado son Ecuador y Perú. En el primer país nombrado, la Constitución de 1984 estableció la unicameralidad, con resultados hasta la fecha negativos no sólo para la producción legislativa sino también para la estabilidad del régimen político. En realidad, este tipo de Congreso donde sí existe es en las repúblicas centroamericanas, cuya extensión territorial y población son pequeñas, y por lo tanto el sistema de representación es relativamente proporcional. En estos países, la unicameralidad se ha adoptado por razones estrictamente practicas” ( ).
Ahora bien, también existen puntos en contra de la Bicameralidad, los mismos que fundamentalmente son los siguientes:
• Colisiona contra la austeridad: mayor gasto de recursos; a más congresistas, más gastos (más asesores, secretarias, conserjes, etc.)
• Introduce sutilmente un principio de jerarquías entre Congresistas: los Senadores (más estatutos) y los Diputados (menos status).
• La experiencia demuestra que la calidad de leyes no es necesariamente mejor con la bicameralidad.
• No goza de la aprobación ciudadana, que lo ve como un gasto innecesario.
• Acrecienta los riesgos de duplicidad de funciones, malgasto de esfuerzos, debate prolongado, y el consiguiente rechazo de la población y sus representantes.
• “Implica un doble empleo legislativo que tendrá si se quiere, la ventaja de asegurar la madurez de las deliberaciones pero complica la maquinaria gubernativa y ocasiona retardo en la resolución de situaciones urgente, creando conflictos que irritan a la opinión pública. Benjamín Franklin comparó la dualidad bicameral a una carretera tirada por delante por un caballo, y atrás por otro que camina en dirección contraria. Muchas iniciativas se empantanan o postergan debido al exceso de tramite y discusión” ( ).
Finalmente, debemos considerar que para un mejor funcionamiento del sistema bicameral, ambos cuerpos, el Senado y la Cámara de Diputados, deben tener un origen, composición, sistema de elección y atribuciones diferentes. La Cámara de Diputados debe tener atribuciones principalmente políticas; el Senado funciones de reflexión y revisión. Asimismo, también debemos precisar que la existencia de dos cámaras no necesariamente conlleva a un mayor gasto presupuestal tal como puede demostrarse en el siguiente cuadro:
Conforme a los datos del Centro de Información Parlamentaria, la gestión de dos Cámaras legislativas no necesariamente implica un egreso presupuestal superior a los costos operativos que demanda la actual organización unicameral del parlamento peruano.
CAPITULO III
UNICAMERALIDAD
CONSTITUCION DE 1993
Uno de los cambios más importantes de la Constitución de 1979 a la de 1993 en lo que al Poder legislativo se refiere es el paso al unicameralismo, hecho que conllevo a la implementación de cambios significativos en la parte orgánica como en la de funcionamiento y distribución de atribuciones entre sus diversos componentes. Convocado a un nuevo Congreso Constituyente, y tras arduos debates entre las posiciones unicamerales y bicamerales, terminó posesionándose en el nuevo texto constitucional.
Así tenemos que, en su artículo 90, la Constitución vigente dice “El Poder Legislativo reside en el Congreso, el cual consta de Cámara Única.
El número de congresista es de ciento veinte. El Congreso se elige por un período de cinco años mediante un proceso electoral organizado conforme a ley. Los candidatos a la presidencia no pueden integrar las listas de candidatos a congreistas. Los candidatos a vicepresidentes pueden ser simultáneamente candidatos a una representación a Congreso.
Para ser elegido congresista se requiere ser peruano de nacimiento, haber cumplido veinticinco años y goza de derecho a sufragio- Iniciativa en la formación de leyes”
Una de las motivaciones o fundamentos del unicameralismo señalaban la necesidad de economía y eficiencia en el trabajo parlamentario, tan venido a menos por parte de la opinión pública en los años 90, ello debido a toda una campaña estatal muye evidente por desprestigiar el parlamento, desprestigió al que lamentablemente también colaboró en mucho, la representación parlamentaria de aquel entonces, salvo honrosas excepciones, razón por la cual podemos afirmar motivaciones amparadas en recursos poco técnicos.
En la Constitución de 1993, el centro del Congreso es el Pleno que consiste en la reunión de todos los integrantes de la cámara única y que es, en rigor, el Congreso mismo en funciones. A lo que debemos agregar que existen dos elementos complementarios importantes en el sistema bicameral por la fuerza de las cosas:
• En el trabajo legislativo, la labor de preparación de proyectos por las comisiones del Congreso resulta de vital importancia porque su dictamen será elaborado con mayor precaución que el trabajo que se desarrolla en el Pleno (ya que existe más tiempo y hay menos personas participando), y también porque el trabajo de cada comisión será una primera instancia de vista del tema, para que luego el Pleno funcione como segunda y definitiva instancia de aprobación.
• Por otro lado existe una Comisión Permanente, la misma que no sólo asume funciones de suplencia del Pleno cuando se halla en receso. También tiene funciones propias en varios casos, las de la cámara alta heredades del Senado hoy inexistentes. También cumple funciones que antes tenía la Cámara de Diputados frente al Senado, como por ejemplo acusar a quienes estén sometidos al antejuicio político (artículo 99).
“En definitiva, que el Congreso sea Unicameral, no quiere decir que sólo con el Pleno para realizar sus actividades. La Comisión Permanente y las comisiones dictaminadoras son también órganos importantes, y en ciertas circunstancias indispensables, para el trabajo del Congreso actual” ( ). Tales instancias constituyen parte de una antesala o de división del procedimiento funcional del parlamento.
Refiere Marcial Rubio ( ) “la fundamentación de establecer un sistema de cámara única gira principalmente en torno de los siguientes argumentos:
• Es más eficiente y rápido que el sistema de doble cámara porque los proyectos de decisiones no tienen que ir y venir de una cámara a otra para ser aprobados.
• Puede facilitar el trabajo parlamentario estableciendo una relación más fluida entre las comisiones y el pleno porque ellas resultan mucho más importantes en la cámara única que en en el sistema de doble cámara ya que son el mecanismo de control interno del trabajo.
• Como parte importante del trabajo se hace en comisiones, no en el pleno, las fuerzas políticas están obligadas a trabajar como equipos de personas, con especializaciones según las comisiones a las que asiste cada congresistas. Esto mejora el trabajo a realizar.
• Al permitir un menor número de representantes, cuesta menos que un Congreso voluminoso de doble cámara. Nosotros estimamos que esta no es una razón válida tanto porque puede haber más representantes en la cámara única que en la doble, como porque el costo total del Congreso en el Presupuesto de un Estado no es suficientemente significativo para ser una variable determinante de las decisiones de organización interna. Sin embargo, lo consideramos porque ha sido utilizado en la discusión política del país”.
Sobre el bicameralismo en el Perú existen diversas opiniones, así por ejemplo García Belaúnde señala que no comparte “la tesis bicameral, que hoy está en crisis y que no creo que tenga razón de ser, salvo en los Estados Federales. En efecto, no creo que se justifique la existencia de una segunda cámara, tal como ha funcionado en nuestra historia constitucional. Si analizamos por ejemplo el texto de 1933, veremos que al tener el mismo origen (elección popular) e idénticas facultades, se desprende que una no viene a ser sino el remedo de la otra. Si las dos hacen lo mismo, entonces una está de más. No tiene sentido dilatar la obra legislativa sin beneficio de nadie ( ).
Sobre el tema, refiere Torres Lara que, “la Constitución del 93 toma una medida de eficacia para la producción de normas legales” ( ). Sin embargo, dicha eficacia apunta a la producción legislativa pero no afirma necesariamente la calidad o utilidad práctica de la norma producida.
Ahora bien, este sistema tiene también sus detractores, quienes manifiestan que bajo el sistema UNICAMERAL:
• Las leyes aprobadas son flojas, incoherentes.
• Tiene una vocación altamente localista sin visión macro: congresistas actuarían como diputados que representan a sus jurisdicciones.
• La unicameralidad se acomoda mejor en países pequeños.
• En el mundo solo hay 11 parlamentos unicamerales, la mayoría de ellos dominados por un solo partido, y el resto funciona en países pequeños como Israel o Costa Rica.
“La experiencia peruana de unicameralismo a partir de 1992 ha sido poco feliz no por la existencia de una mayoría absoluta oficialista (cosa que no tendría porque causar problemas si es decisión del pueblo) sino por la forma en que dicha mayoría ha entendido que consiste su hegemonía parlamentaria: la ha tomado no solamente como el derecho a decidir sino como la improcedencia de la discusión y de la concertación con la minoría. De esta manera, se produce una hegemonía de la mayoría con procedimientos reñidos con el principio de pluralismo, la tolerancia y concertación que son esenciales a la democracia. Nada de esto que decimos cuestiona el derecho de la mayoría a hacerse de la decisión final. Cuestiona que la democracia son procedimientos y ellos no han sido debidamente tomados en cuenta. Sin embargo, no hay que confundir a esta mayoría de la que hemos hablado con el unicameralismo en el Perú. Será perfectamente posible encontrar un Congreso unicameral con otras reglas de funcionamiento real, como también hubo en el pasado congresos bicamerales que comportaron con los mismos criterios que éste de los años noventa. En otras palabras, los accidentes y características de una determinada fuerza política en el Congreso, no deben ser por ellos mismos adscritos a la estructura unicameral o bicameral en la que actúe” ( ).
CAPITULO IV
ALTERNATIVAS PARA LA BICAMERALIDAD
De la revisión de ambas formas de organización parlamentaria podemos concluir que la Bicameralidad “permite que la legislación revista un carácter de mayor, sagacidad, reflexión y madurez y que el Parlamento sea más independiente frente a los intereses creados. La bicameralidad es una garantía que las leyes aprobadas, serán más prudentes, que la opinión pública se pronuncie oportunamente y evita además los riesgos de la Dictadura de una Asamblea Unica”. En dicho sentido, intentando retornar a la tradición rota por la Constitución de 1993, el 15 de mayo de 2007 la Comisión de Constitución y Reglamento del Congreso de la República aprobó un dictamen –recaído en los Proyectos de Ley No 094/2006-CR, 589/2006-CR, 784/2006-CR y 1064/2006-CR- que proponían restaurar el Sistema Bicameral, con un Senado de 50 senadores y una Cámara de Diputados de 120 diputados, lamentablemente tales iniciativas no prosperaron. Sin embargo no es óbice para reformular dichas peticiones, atendiendo a la naturaleza y a nuevas circunstancias político-sociales.
En los últimos años, existe un sector de la doctrina y de los espacios académicos que promueven retomar la iniciativa hacia al cambio del sistema parlamentario por la vigencia de la Bicameralidad, con fines de democratizar la instancia parlamentaria, evitando la imposición de la mayoría y sobre todo considerando aspectos propios de la representación social que tendría el Parlamento más orientado o producto de una votación nacional en comparación con el componente departamental que rige actualmente la elección de congresistas.
Por otro lado el tema de la calidad legislativa también ingresa en el debate. Como bien refiere Pareja Paz Soldán “La celeridad del procedimiento no se debe sacrificar a la bondad de la ley. La revisión por la colegisladora da tiempo a la opinión pública y particularmente a las fuerzas vivas para que se expresen sobre la ley o decisión a aprobarse. La Cámara Única es una invitación a la ligereza y a la imprudencia, aun en pueblos de temperamentalmente reflexivo, porque una asamblea sin el contrapeso de otra asamblea, respira un ambiente psicológico de omnipotencia y de irresponsabilidad. El Senado actúa de barrera y de dique. “Más importante que tener muchas leyes es tener buenas leyes” ( ). En efecto, la cantidad de leyes no necesariamente determinan la calidad de las mismas, teniendo en cuenta la realidad que norman y su eficacia en la práctica.
“Han pasado 15 años de vida democrática desde que se puso en vigencia la Constitución de 1993 y todas nuestras relaciones sociopolíticas, económicas, jurídicas, derechos humanos, producción, trabajo, salud, etc. a nivel nacional y con el resto del mundo se han desarrollado al amparo de esta carta política o pacto social. Nos hemos dado miles de nuevas leyes, decenas de miles de decretos supremos, resoluciones supremas, resoluciones ministeriales, normas de gobierno regional, de gobierno municipal, ejecución anual de 15 presupuestos generales, suscripción de contratos leyes, contratos de estabilidad jurídica, contratos de estabilidad tributaria. Millones de actos jurídicos que han plasmado las relaciones públicas y privadas de los peruanos y el Estado Peruano ante el país y ante el mundo” ( ).
Así por ejemplo, en los Estados Unidos “la legislatura se organizó en dos cámaras. En una de ellas, la Cámara de Representantes ( ), se concedió igual representación a los individuos. En la otra, el Senado, se confirió igual representación a los Estados. Inglaterra había tenido desde antiguo una legislatura de dos cámaras, la de los Lores y la de los Comunes” ( )
En cierta forma el Senado constituye un contrapeso, toda vez que los Senadores deben ser electos por votantes de todo el país, de manera tal que a diferencia del caso de la elección de los diputados no habría influencia alguna de factores tales como la desigual distribución poblacional de algunas circunscripciones pequeñas con menos representantes. También resulta mucho más difícil a una maquinaria política, un grupo étnico, o un grupo especial de interés dominar todo un departamento, en comparación con la relativa facilidad con que estos grupos pueden barrer en un distrito.
Entradas
